Θεωρώ αναγκαίες τρεις σύντομες παρατηρήσεις, εισαγωγικές στο θέμα μας. Η πρώτη αφορά την ίδια την έννοια ή μάλλον τη φύση του κράτους (άρα και της Ευρωπαϊκής Ένωσης οι αρμοδιότητες της οποίας είναι παραχωρημένες από τα κράτη-μέλη). Το κράτος δεν είναι ένας ουδέτερος μηχανισμός, αλλά η μείζων κοινωνική και πολιτική σχέση ή μάλλον η συμπύκνωση όλων των επιμέρους κοινωνικών και πολιτικών συσχετισμών. Υπό την έννοια όμως αυτή, η λειτουργία και άρα η αποτελεσματικότητα του κράτους εξαρτάται από την ικανότητα του να διαχειρίζεται τις κάθε είδους κρίσεις, μικρές ή μεγάλες, από τις οποίες συντίθενται καθημερινά το πεδίο της οικονομίας, της κοινωνίας και της πολιτικής. Όσο μεγαλύτερη είναι η ικανότητα ενός κράτους να διαχειρίζεται κρίσεις, τόσο μεγαλύτερο είναι το ποσοστό κυριαρχίας που διατηρεί μέσα στο σύγχρονο διεθνές σύστημα
Η έννοια της κρίσης μας φέρνει στη δεύτερη παρατήρηση που αφορά την διαχείριση της οικονομίας, η οποία εντέλει είναι επίσης διαχείριση συνεχών κρίσεων, που απαιτούν πρόγνωση, ρύθμιση, παρέμβαση. Επειδή όμως η διαχείριση της οικονομίας είναι διαχείριση ανθρώπινων συμπεριφορών, αυτό σημαίνει ότι ιδιαίτερη σημασία έχει η ικανότητα οργάνωσης και διαχείρισης του διαλόγου των κοινωνικών εταίρων στο επίπεδο διαβίωσης, αλλά και στη συνείδηση των οποίων αποτυπώνεται τελικά το όποιο οικονομικό αποτέλεσμα. Μέσα από τον διάλογο αυτό επιτυγχάνεται η διαμόρφωση της αναγκαίας, για κάθε μείζονος σημασίας απόφαση (και ιδίως μεταρρύθμιση), συναίνεσης. Η διαμόρφωση αυτής της ευρύτερης κοινωνικής συναίνεσης εγγυάται την επιτυχή και αποτελεσματική εφαρμογή των μέτρων, ενώ αντιθέτως η απουσία της προδικάζει την αποτυχία τους.
Η τρίτη παρατήρηση αφορά την έννοια της απορρύθμισης που δεν είναι αυτόχρημα θετική για την αγορά και άρα για την οικονομία, σε αντίθεση με αυτό που πιστεύει μια ολόκληρη σχολή σκέψης. Η απορρύθμιση δεν οδηγεί αναγκαστικά ούτε στην αυτορρύθμιση της αγοράς ούτε σε μία συμφωνημένη κοινωνική ρύθμιση, που δεν είναι ετερόνομη, αλλά προκύπτει μέσα από συλλογική διαπραγμάτευση όλων των επιπέδων. Μπορεί να οδηγήσει εντέλει σε μια επικίνδυνη μεταφορά αρμοδιότητας από το νομοθέτη (που θεσπίζει κανόνες με μια διαφανή διαδικασία) στο δικαστή, ο οποίος μπορεί να αποφασίζει κατά το δοκούν, με εναλλασσόμενο και αδιαφανή τρόπο. Δεν πρέπει συνεπώς να θεωρούμε ως αυτόματα θετική τη μεταφορά ποσοτήτων εξουσίας από το δημοκρατικά νομιμοποιημένο νομοθέτη, στο δικαιοκρατικά νομιμοποιημένο δικαστή, ο οποίος όμως είναι, από ένα σημείο και μετά, ανεξέλεγκτος.
Επί των ημερών της κυβέρνησης του ΠΑΣΟΚ (2000-2004), με πρωτοβουλία της Γενικής Γραμματείας της Κυβέρνησης, είχε γίνει η αναγκαία προεργασία[1] ώστε να προκύψει ένας νόμος για την ποιότητα της νομοθετικής λειτουργίας, με βάση τις σχετικές συστάσεις του ΟΟΣΑ[2] και τις τάσεις της Ευρωπαϊκής Ένωσης[3].
Πρέπει βέβαια να γνωρίζουμε ότι όταν ένας νόμος ρυθμίζει τη διαδικασία παραγωγής μελλοντικών νόμων, υπόκειται σε τροποποιήσεις από τους μελλοντικούς αυτούς νόμους, καθώς ένας τέτοιος νόμος δεν μπορεί να επιβληθεί στο Σύνταγμα, στον Κανονισμό της Βουλής και στο Κοινοτικό Δίκαιο.
Το φαινόμενο του νομοθετικού πληθωρισμού
Έρχομαι τώρα στην ουσία του θέματος που κατά βάθος ταυτίζεται με το φαινόμενο του νομοθετικού πληθωρισμού και τα αίτια του[4]. Τα αίτια του φαινομένου του νομοθετικού πληθωρισμού, είναι κατά τη γνώμη μου οκτώ.
Πρώτη αιτία είναι η αδράνεια και η κεκτημένη ταχύτητα: η πολυνομία παράγει πολυνομία.
Δεύτερη αιτία, η αδυναμία υπεύθυνης δράσης της διοίκησης. Η διοίκηση αδυνατεί ή δε θέλει να λάβει αποφάσεις, στο δικό της επίπεδο, με έκδοση διοικητικών πράξεων, γιατί δεν θέλει να αναλάβει το βάρος της σχετικής ευθύνης. Δεν αναφέρομαι σε ευθύνη νομική (που και αυτή είναι ιδιαίτερη σοβαρή, λαμβανομένης υπόψη και της πολύ συχνής ποινικοποίησης κάθε διοικητικής διαδικασίας), αλλά για ευθύνη κοινωνική ή μάλλον επικοινωνιακή που αναδεικνύει την πολιτική διάσταση πολλών διοικητικών αποφάσεων. Αυτό όμως οδηγεί στην μετατροπή της τρέχουσας διοικητικής διαδικασίας σε πολιτικό ζήτημα που πρέπει να το χειριστούν πολιτικά όργανα του κράτους. Χαρακτηριστικό είναι το παράδειγμα των διαγωνισμών για την ανάθεση κρατικών προμηθειών και δημοσίων έργων. Αν προκύψει αντιδικία μεταξύ επιχειρηματικών συμφερόντων, αυτή δεν εξελίσσεται μόνο στα διοικητικά ή στα πολιτικά δικαστήρια ή ενώπιον των κοινοτικών οργάνων, αλλά πάρα πολύ συχνά αποκτά και ποινικό χαρακτήρα. Σε κάθε δε περίπτωση μετατρέπεται σε πολιτικό ζήτημα. Αυτό οδηγεί, για παράδειγμα, στη νομοθετική κύρωση των μεγάλων συμβάσεων.
Τρίτη αιτία, η μεγάλη δυσχέρεια άσκησης της κανονιστικής αρμοδιότητας της διοίκησης. Αντί να εκδώσουμε ένα Προεδρικό Διάταγμα, προτιμούμε συχνά να ψηφίσουμε ένα νέο τυπικό νόμο, γιατί είναι πάρα πολύ στενή η πύλη του ελέγχου που ασκεί το ΣτΕ, μέσω της επεξεργασίας των σχεδίων των κανονιστικών διαταγμάτων.
Τέταρτη αιτία, οι πιέσεις παραγωγικών και κοινωνικών φορέων που ζητούν για λόγους δικής τους ασφάλειας δικαίου, νόμο ψηφισμένο από τη Βουλή και συμφωνημένο από τα κόμματα ή έστω από μια ευρύτερη πλειοψηφία. Χαρακτηριστικό παράδειγμα οι πιέσεις του επιχειρηματικού κόσμου για τις κατά καιρούς ρυθμίσεις φορολογικών ή ασφαλιστικών υποχρεώσεων και οι ρυθμίσεις για τα αναπτυξιακά κίνητρα. Άλλο παράδειγμα είναι οι ρυθμίσεις πολεοδομικού ή περιβαλλοντικού χαρακτήρα που πολλές φορές είναι αναγκαίες για να πραγματοποιηθεί μια μεγάλη επένδυση.
Πέμπτη αιτία, οι πιέσεις που ασκεί η νομολογία, όταν κάνει στροφές και μεταβάλλει ουσιαστικά τα κανονιστικά δεδομένα. Τότε βεβαίως και πρέπει να παρέμβει ο νόμος, προκειμένου να οργανώσει και να αντιμετωπίσει τις επιπτώσεις της νομολογίας. Και αυτό το ζούμε με σωρεία αποφάσεων, κυρίως του ΣτΕ, στα περιβαλλοντικά και πολεοδομικά θέματα.
Έκτη αιτία είναι οι πολλές κοινοτικές μας υποχρεώσεις. Έχουμε υποχρέωση συμμόρφωσης στο Ευρωπαϊκό Κοινοτικό Δίκαιο και μεταφοράς των οδηγιών. Υπάρχει ένας νομοθετικός πληθωρισμός σε επίπεδο Ευρωπαϊκής Ένωσης, ο οποίος εισάγεται στο εσωτερικό των κρατών – μελών.
Έβδομη αιτία, οι διεθνείς υποχρεώσεις. Υπάρχει σωρεία διεθνών συμβάσεων που έχει συνάψει και κυρώσει η χώρα. Το γεγονός ότι πολλοί από τους περίπου 110 κατ’ έτος ψηφιζόμενους νόμους, είναι νόμοι κυρωτικοί διεθνών συμβάσεων, δεν σημαίνει ότι οι νόμοι αυτοί είναι αδιάφοροι. Πολλοί από αυτούς έχουν τεράστιο κανονιστικό περιεχόμενο, διαθέτουν δε σχετικά αυξημένη τυπική ισχύ, καθώς υπερισχύουν των συνήθων τυπικών νόμων και μπορούν να ρυθμίζουν θέματα πολύ μεγάλου ενδιαφέροντος: από την πνευματική και βιομηχανική ιδιοκτησία, (π.χ. κατοχύρωση δικαιωμάτων επί του λογισμικού), μέχρι τις επιπτώσεις στο περιβάλλον και άρα στον τρόπο κατάρτισης των μελετών περιβαλλοντικών επιπτώσεων και στην αδειοδότηση δημοσίων και ιδιωτικών έργων. Άρα μια κύρωση διεθνούς συνθήκης που μπορεί να περνάει σχεδόν αδιάφορα από τη Βουλή, χωρίς ο Έλληνας νομοθέτης να έχει δικαιώματα μεταβολής του ουσιαστικού περιεχομένου της σύμβασης, μπορεί να είναι καταλυτική για την αναπτυξιακή διαδικασία. Η Συνθήκη Ραμσάρ π.χ. κυρώθηκε «αβρόχοις ποσί». Εν τούτοις επηρεάζει την πολιτική γης και την κατάρτιση του χωροταξικού σχεδίου της χώρας, κατά τρόπο καταλυτικό. Το πρόγραμμα NATURA ανήκει στο soft law, δεν είναι καν κανόνας δικαίου. Κινείται στο μεταίχμιο μεταξύ κατευθυντήριας γραμμής και διακήρυξης. Εν τούτοις επηρεάζει καθοριστικά την πολιτική γης, που είναι ο πιο σημαντικός παράγοντας ενδογενούς ανάπτυξης, μαζί με τους ανθρώπους. Έχουμε γη και διανοητικό κεφάλαιο, ως αυτόχθονες πόρους ανάπτυξης.
Όγδοη, τέλος, αιτία, πολύ σημαντική, είναι η «κάθετη» οργάνωση της κυβέρνησης και της δημόσιας διοίκησης, δηλαδή η «φεουδαρχική» αντίληψη των υπουργείων, που αδυνατούν να λειτουργήσουν οριζόντια και συνεργατικά. Αυτό σημαίνει ότι το κάθε υπουργείο παράγει τους «νόμους του» και εκτελεί τους «νόμους του», ενώ τα προβλήματα της σύγχρονης πολιτείας, κοινωνίας και οικονομίας, είναι από τη φύση τους οριζόντια. Την περίοδο 1998-2004 κάναμε μεγάλη προσπάθεια οριζόντιας προσέγγισης των θεμάτων, στο κορυφαίο επίτευγμα των τελευταίων ετών, που είναι η ολυμπιακή προετοιμασία. Επειδή είχα την τύχη να χειριστώ την οριζόντια αυτή αρμοδιότητα του συντονισμού της ολυμπιακής προετοιμασίας, ξέρω πώς το μοντέλο αυτό πέτυχε και είναι κρίμα που δεν εφαρμόζεται για άλλα θέματα, όπως είναι, για παράδειγμα, η προώθηση μεγάλων επενδύσεων η δημόσια υγεία και κυρίως η απασχόληση, που είναι το κρισιμότερο ζήτημα.
Κρίση και έκπτωση του νόμου
Ο νομοθετικός πληθωρισμός οδηγεί (μαζί με άλλες αιτίες που δεν είναι του παρόντος) στην κρίση και την έκπτωση του νόμου. Η έκπτωση του νόμου επιβάλλει, με την σειρά της, την αναγωγή στο Σύνταγμα ή στο Ευρωπαϊκό Κοινοτικό Δίκαιο απευθείας, προκειμένου να δοθούν άμεσα εφαρμόσιμες απαντήσεις ακόμη και σε θέματα δευτερεύουσας σημασίας ή τεχνικού ή λεπτομερειακού χαρακτήρα. Η συχνή αναγωγή στο Σύνταγμα οδηγεί όμως σε φθορά της κανονιστικής περιωπή του Συντάγματος, με αποτέλεσμα να θεωρούμε ότι μπορούμε να μεταβάλλουμε εύκολα το περιεχόμενο του[5].
Το φαινόμενο αυτό θίγει τον πυρήνα του προβλήματος, δηλαδή τη σύγχρονη αντίληψη περί κρατικού προστατευτισμού της οικονομίας, όχι σε εθνικό επίπεδο όπως παλιά, αλλά σε επίπεδο Ευρωπαϊκής Ένωσης. Μάλλον ούτε καν Ευρωπαϊκής Ένωσης, αλλά σε επίπεδο δυτικής οικονομίας σε σχέση με τις πιέσεις που αυτή υφίσταται στο πεδίο πλέον του Παγκόσμιου Οργανισμού Εμπορίου από την Κίνα και από την Ινδία.
Δεκαπέντε κριτήρια ποιοτικού ελέγχου της νομοθεσίας
Αυτό σημαίνει ότι πρέπει να είμαστε πάρα πολύ προσεκτικοί, στο πώς καταστρώνουμε τα κριτήρια ποιοτικού ελέγχου της νομοθεσίας. Κατ’ αρχάς έλεγχος της νομοθεσίας ασκείται κατά το Σύνταγμα και τον Κανονισμό της Βουλής σε πολλά επίπεδα, είναι όμως έλεγχος τυπικός. Ένας έλεγχος παραδοσιακά νομικός και δημοσιονομικός, ο οποίος πρέπει βεβαίως να ενσωματωθεί στον κατάλογο των κριτηρίων και στον πίνακα των διαδικασιών ποιοτικού ελέγχου της νομοθεσίας. Στα τυπικά όμως νομικά και δημοσιονομικά κριτήρια πρέπει να προσθέσουμε και πολλά άλλα.
Με βάση και τα όσα προβλέπουν τα σχετικά κείμενα του ΟΟΣΑ και της Ευρωπαϊκής Ένωσης, προτείνω έναν πίνακα δεκαπέντε κριτηρίων και διαδικασιών:
Πρώτον, ποιοτικός έλεγχος σημαίνει έλεγχος συνταγματικότητας. Διότι αν οποιεσδήποτε νέες ρυθμίσεις αντίκεινται στο Σύνταγμα ή μάλλον στη συνταγματική νομολογία του ΣτΕ, του Ελεγκτικού Συνεδρίου, του Αρείου Πάγου, ή του Ανώτατου Ειδικού Δικαστηρίου, ξεκινούν από ένα γενετικό σφάλμα. Αναφέρομαι βέβαια εδώ στον προληπτικό και όχι στον κατασταλτικό έλεγχο που κάνουν τα δικαστήρια (άρθρο 93 παρ.4 Συντ.). Αυτός λοιπόν ο έλεγχος ασκείται ως δικαστικός – προληπτικός έλεγχος για ορισμένα μόνον νομοσχέδια από το Ελεγκτικό Συνέδριο (για τις συντάξεις του δημοσίου) και για τα κανονιστικά διατάγματα από το ΣτΕ. Ο κοινοβουλευτικός - προληπτικός έλεγχος ασκείται από την ίδια τη Βουλή με την βοήθεια του Επιστημονικού Συμβουλίου της που συντάσσει σχετικές (συνήθως «διπλωματικά» διατυπωμένες) εκθέσεις. Τέλος δε ο έλεγχος των όρων της τυπικής συνταγματικότητας ασκείται, θεωρητικά, κατά την έκδοση του νόμου από τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας. Από όλες αυτές τις μορφές προληπτικού ελέγχου πρακτική σημασία έχει μόνο αυτή που ασκείται από δικαστικό όργανο, ενώ όλες οι άλλες δεν ανακόπτουν την ψήφιση του νόμου από την πλειοψηφία της Βουλής και άρα οδηγούν στον κατασταλτικό – δικαστικό έλεγχο.
Δεύτερον, έλεγχος κοινοτικότητας, δηλαδή συμβατότητας προς την ευρωπαϊκή κοινοτική έννομη τάξη. Αλλιώς προσκρούουμε στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή και το Δικαστήριο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων. Χαρακτηριστικό παράδειγμα ο «βασικός μέτοχος». Ποιος ήταν ο έλεγχος ποιότητας, αναπτυξιακών επιπτώσεων και κοινοτικότητας του θνησιγενούς αυτού νόμου παρότι κατά τη συζήτηση στην Αναθεωρητική Βουλή το 2001 είχε ρητά επισημανθεί ότι υπάρχει και πρέπει να γίνεται σεβαστό κατά την ερμηνεία του άρθρου 14 παρ. 9 Συντ. το όριο του κοινοτικού δικαίου και του άρθρου 28 του Συντάγματος;
Τρίτον, νομοτεχνική επάρκεια, σαφήνεια, κωδικοποίηση και διαφάνεια. Κάτι που ελέγχεται από το Ελεγκτικό Συνέδριο (για τα συνταξιοδοτικά νομοσχέδια), από το ΣτΕ (για τα κανονιστικά διατάγματα) και από την Κεντρική Νομοπαρασκευαστική Επιτροπή και το Επιστημονικό Συμβούλιο της Βουλής, στο μέτρο που οι παρατηρήσεις τους γίνονται δεκτές.
Τέταρτο κριτήριο, η δημοσιονομική κάλυψη, αλλά και η πιθανή φορολογική επιβάρυνση. Από το Γενικό Λογιστήριο του Κράτους και με την Ειδική Έκθεση των αρμόδιων υπουργών, κατά το άρθρο 75 παράγραφος 3 του Συντάγματος, ελέγχεται μόνο η δημοσιονομική, αλλά όχι και η πιθανή φορολογική επιβάρυνση. Δηλαδή η μεταφορά πόρων από την ιδιωτική οικονομία στον κρατικό προϋπολογισμό. Κατά μείζονα λόγο δεν προβλέπεται τώρα η σύνταξη έκθεσης οικονομικών (και όχι μόνο δημοσιονομικών) επιπτώσεων.
Πέμπτο κριτήριο ελέγχου είναι η αναπτυξιακή συμβολή. Είναι αναγκαία μια έκθεση για το ποια είναι η επίδραση στο ΑΕΠ, για τα πιθανά στοιχεία καινοτομικότητας και την σύνδεση με ένα ευρύτερο εθνικό σχέδιο ανάπτυξης.
Έκτο κριτήριο ελέγχου είναι οι επιπτώσεις στην απασχόληση. Μόνο έτσι μπορούμε να ανταποκριθούμε στη λογική της Λισσαβόνας, ελέγχοντας όχι μόνο την αναπτυξιακή επίπτωση αλλά και την επίπτωση στη δημιουργία νέων θέσεων εργασίας υψηλής ποιότητας και, ει δυνατόν, πλήρους απασχόλησης.
Έβδομο, ο σεβασμός, αλλά και η ενεργός προώθηση της ισότητας των φύλων, που είναι και συνταγματική υποχρέωση (άρθρο 4 παρ. 1 και 2 και 116 παρ. 1 Συντ.) και υποχρέωση που απορρέει από τη στρατηγική της Λισσαβόνας.
Όγδοο, η ισότιμη και αξιοπρεπής μεταχείριση των ατόμων με αναπηρία, δηλαδή η προσβασιμότητα χωρών, θεσμών διαδικασιών κ.ο.κ. και τα ίσα δικαιώματα τους. Είναι άλλωστε και αυτό στοιχείο της συνταγματικότητας κάθε ρύθμισης (άρθρο 21 παρ. 6 Συντ.).
Ένατο κριτήριο, επίσης αναπτυξιακό και συνταγματικό ταυτόχρονα, είναι οι περιβαλλοντικές επιπτώσεις. Αν δεν έχει ο νομοθέτης περιβαλλοντική πολιτική, πολιτική γης και πολεοδομική πολιτική, τότε την αντίστοιχη πολιτική την ασκεί εκ των πραγμάτων ο δικαστής. Επειδή όμως ο δικαστής δεν έχει ούτε ολική αντίληψη, ούτε σχεδιαστική ικανότητα και επειδή ο έλεγχος του είναι αποσπασματικός και παρεμπίπτων ως έλεγχος της συνταγματικότητας, παράγονται αντιφάσεις και αδιέξοδα, τα οποία βλέπουμε πολύ συχνά σε ζητήματα όπως π.χ. η μεταφορά του συντελεστή δόμησης.
Δέκατο κριτήριο, η ισόρροπη περιφερειακή ανάπτυξη και η μέριμνα για τις νησιωτικές και ορεινές περιοχές, που είναι και συνταγματική (άρθρο 101), αλλά και κοινοτική υποχρέωση ως στοιχείο της στρατηγικής της Λισσαβόνας.
Ενδέκατο, ο αντί-γραφειοκρατικός έλεγχος, δηλαδή η επισήμανση και η αποβολή τυχόν γραφειοκρατικών επιβαρύνσεων που είναι μια προσέγγιση επιβεβλημένη από πλευράς διοικητικής επιστήμης, σε συνδυασμό με το δωδέκατο κριτήριο, που είναι και αυτό τεχνικό: η νομοθετική οικονομία: Αν χρειάζεται όχι το κανονιστικό περιεχόμενο, αλλά μία νέα νομοθετική διατύπωση, γιατί η κανονιστική ρύθμιση μπορεί να προκύπτει ερμηνευτικά.
Το δέκατο τρίτο σημείο είναι ο έλεγχος τήρησης της διαδικασίας διαβούλευσης, όχι μόνο για τη διαμόρφωση της αναγκαίας κοινωνικής συναίνεσης, αλλά και γιατί αυτό για πολλά κρίσιμα νομοθετήματα είναι όρος της συνταγματικότητας τους: Ακόμα π.χ. και αν ρυθμίζεις όχι με κανονιστική πράξη, αλλά με τυπικό νόμο ζητήματα πολεοδομικών ρυθμίσεων και περιβάλλοντος, πρέπει να έχεις ακολουθήσει μια οιονεί διοικητική διαδικασία ανάρτησης των σχετικών σχεδίων, διαβούλευσης, συζήτησης με τις τοπικές κοινωνίες, αλλιώς πάσχει από αντισυνταγματικότητα και ο τυπικός νόμος που ψηφίζει η Βουλή. Επίσης υπάρχει πλέον συνταγματική πρόβλεψη για τη συγκρότηση, τη λειτουργία και τις αρμοδιότητες της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής (άρθρο 82 παρ. 3) που εισήχθη με την αναθεώρηση του 2001 και αναβαθμίζει το ρόλο της ΟΚΕ που έχει συγκροτηθεί νομοθετικά και λειτουργεί ήδη από το 1994. Η γνωμοδότηση της ΟΚΕ πρέπει να θεωρείται, για τα σημαντικότερα νομοσχέδια ή αντίστοιχες προτάσεις νόμων, ως ελάχιστη αναγκαία προϋπόθεση διαβούλευσης. Η διαβούλευση όμως αυτή πρέπει να μετατρέπεται σε οργανωμένη προκοινοβουλευτική και προνομοθετική επεξεργασία με ευθύνη της κυβέρνησης που υποβάλλει τα νομοσχέδια ή των κομμάτων που υποβάλλουν προτάσεις νόμων. Τελική δε φάση της διαβούλευσης είναι αναμφίβολα η συστηματική και υπεύθυνη εφαρμογή των προβλέψεων του Συντάγματος και του Κανονισμού της Βουλής για τις ακροάσεις φορέων και προσώπων από τις αρμόδιες κοινοβουλευτικές επιτροπές στο πλαίσιο της νομοθετικής διαδικασίας. Αυτό όμως πρέπει να γίνεται με χρονική άνεση και σοβαρότητα και όχι εκ των ενόντων υπό αφόρητη χρονική πίεση ή προσχηματικά.
Δέκατο τέταρτο κριτήριο- συναφές με την υποχρέωση διαβούλευσης- είναι ο σεβασμός της συλλογικής αυτονομίας (άρθρο 22 παρ. 2 Συντ.). Όπου υπάρχει κατοχυρωμένη συλλογική αυτονομία και υποχρέωση συλλογικής διαπραγμάτευσης, η δυνατότητα παρέμβασης του νόμου είναι πάρα πολύ περιορισμένη. Μπορούμε άλλωστε να κάνουμε μια μεγάλη άσκηση κοινωνικής ευθύνης και αναπτυξιακής προοπτικής, αφαιρώντας ύλη από την αρμοδιότητα του νομοθέτη και της διοίκησης και μεταφέροντας την ευθύνη για τα ζητήματα αυτά στο πεδίο της συμφωνημένης δράσης των κοινωνικών εταίρων. Είναι σημαντικό να αντιληφθούμε την ανάγκη κατάρτισης μιας εθνικής κοινωνικής αναπτυξιακής συμφωνίας η οποία να θέτει όλα τα θέματα, όπως π.χ. το ασφαλιστικό και η ανεργία. Μια εθνική κοινωνική αναπτυξιακή συμφωνία σημαίνει όμως ότι κάθε εταίρος προσέρχεται με αιτήματα, αλλά και με αντιπαροχές. Αντιπαροχές σε σχέση με τη συμβολή στην αύξηση του ΑΕΠ, σε σχέση με τις άμεσες ιδιωτικές επενδύσεις, σε σχέση με τη δημιουργία θέσεων απασχόλησης, σε σχέση με τον εκσυγχρονισμό του κεφαλαιοχικού εξοπλισμού, σε σχέση με τη συμμετοχή των εργαζομένων στην κερδοφορία. Υπάρχει μια σειρά από ζητήματα, τα οποία θα μπορούσαν πράγματι να μεταφερθούν από την ύλη του νομοθέτη, ο οποίος συνήθως δέχεται όλα τα βέλη της κριτικής, στην ύλη των κοινωνικών εταίρων. Όχι όμως με μια κορπορατίστικη αντίληψη, αλλά με μία διάθεση κοινωνικής συναίνεσης και κοινωνικής συμφωνίας. Μπορούμε να συνάψουμε αυτή την εθνική κοινωνική αναπτυξιακή συμφωνία και να διασφαλίσουμε την ποιότητα των ρυθμίσεων, μια που οι ρυθμίσεις θα είναι αντικείμενο της ίδιας της συμφωνίας και όχι κάποιου γραφειοκράτη ο οποίος θα έρθει να διατυπώσει νομοτεχνικά την κρίσιμη διάταξη ; Αφήνω να αιωρείται το ερώτημα.-
Δέκατο πέμπτο, και τελευταίο κριτήριο που πρέπει να εγκαθιδρυθεί: ο περιοδικός έλεγχος της ισχύουσας νομοθεσίας. Δηλαδή η περιοδική εκκαθάριση του νομοθετικού αποθέματος, γιατί μπορεί να έχουμε πολλούς ξεχασμένους, ανεφάρμοστους και περιττούς νόμους.
***
Είναι προφανές ότι ο κατάλογος αυτός είναι ανοικτός σε διαγραφές και προσθήκες. Σημασία έχει να γίνει ευρύτερα αποδεκτή η ανάγκη συγκρότησης ενός συστήματος ελέγχου της ποιότητας της νομοθεσίας ως εγγύηση διαφάνειας, αλλά και αποτελεσματικότητας. Η εφαρμογή παρόμοιων διαδικασιών μπορεί, πιστεύω, να ενισχύει και την ανταγωνιστικότητα της ελληνικής οικονομίας και το κύρος των κοινοβουλευτικών θεσμών και την αυτοεκτίμηση της κοινωνίας. -
[1] Είχε συγκροτηθεί προς το σκοπό αυτό ειδική νομοπαρασκευαστική επιτροπή υπό την προεδρία του νυν Αντιπροέδρου του ΣτΕ κ. Μιχ. Βροντάκη, που είχε καταλήξει στην κατάρτιση ενός προσχεδίου νόμου, το οποίο δεν πρόλαβε να εισαχθεί στη Βουλή. Βλ. σχέδιο νόμου «Έλεγχος ποιότητας νομοθετικών και κανονιστικών ρυθμίσεων, κωδικοποίηση της νομοθεσίας και άλλες διατάξεις». Στην αιτιολογική έκθεση που συνοδεύει αυτό το προσχέδιο νόμου αναπτύσσεται ο σχετικός διεθνής και εγχώριος προβληματισμός, παρουσιάζονται τα βήματα που έχουν γίνει διεθνώς και εκτίθενται αναλυτικά τα προτεινόμενα μέτρα.
[2] Ο ΟΟΣΑ έχει εκδώσει σύσταση για τις κανονιστικές ρυθμίσεις. Το ολοκληρωμένο σχετικό πρόγραμμα του ΟΟΣΑ έχει τον τίτλο «Regulatory Reform» και δίνει έμφαση στην ανάλυση κανονιστικών επιπτώσεων «Regulatory Impact Analysis». Βλ. την αιτιολογική έκθεση που μνημονεύω στην υποσ. 1, σελ. 3 και 4
[3] Σχετικά ήταν τα προγράμματα SLIM και BEST με στόχο την καλύτερη νομοθεσία ( « Better Regulation»). Ο στόχος εντάχθηκε στα συμπεράσματα του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου της Λισσαβόνας (Μάρτιος 2000) και συγκροτήθηκε ομάδα εμπειρογνωμόνων («High Consultative Group for Better Regulation»). Βλ. και πάλι την αιτιολογική έκθεση που μνημονεύεται στην υποσ. 1, σελ. 4., όπου και αναφορά σε προσπάθειες άλλων χωρών.
[4] Βλ. αντί άλλων τη σχετική μελέτη του Β. Σκουρή, Η κρίση της νομοθετικής λειτουργίας (καλύτερο δίκαιο με λιγότερους νόμους), 1987 (=του ίδιου, Προσανατολισμοί στο δημόσιο δίκαιο Ι, 1999 σελ. 59 επ.).
[5] Για την οικονομία της τεκμηρίωσης ας μου επιτραπεί να παραπέμψω σε δύο έργα μου όπου παρουσιάζονται αναλυτικά οι απόψεις μου και παρατίθεται η σχετική βιβλιογραφία: Για το γενικό πλαίσιο της δικαιοπαραγωγικής διαδικασίας βλ. Ευ. Βενιζέλο, Μαθήματα Συνταγματικού Δικαίου Ι, 1991, σελ. 91 επ. Για τις αλλαγές που επέφερε η αναθεώρηση του 2001 στη λειτουργία της Βουλής και την άσκηση του νομοθετικού έργου βλ. Ευ. Βενιζέλο, Το αναθεωρητικό κεκτημένο, 2002, σελ. 397 επ. Για την οργάνωση του ελέγχου της συνταγματικότητας των νόμων στην Ελλάδα βλ. Β. Σκουρή – Ευ. Βενιζέλο, Ο δικαστικός έλεγχος της συνταγματικότητας των νόμων, 1998 και Ευ. Βενιζέλο, Μαθήματα ο.π. σελ. 167 επ.
Εκτυπώστε το